Sejm wyraził zgodę na ratyfikację paktu fiskalnego

Źródło: Nasz Dziennik, 12-13.05.2012



Dr Marek Dobrowolski
adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego KUL

W trybach ratyfikacji

Trwa parlamentarna procedura wyrażania zgody na ratyfikację paktu fiskalnego. Sprawa jest na tyle poważna, że powinna stać się przedmiotem szerszej debaty społecznej. Tymczasem dyskusja na ten temat nie wyszła jak dotychczas poza wąskie grono ekspertów, kuluary Sejmu i gabinety ministerialne. 11 maja Sejm zwykłą większością głosów przyjął ustawę wyrażającą zgodę na ratyfikację paktu fiskalnego. Teraz trafi ona do Senatu. Przyjęta przez większość sejmową kwalifikacja traktatu budzi poważne zastrzeżenia. Postanowienia paktu prowadzą bowiem do przekazania organom Unii Europejskiej nowych kompetencji organów władzy państwowej. W konsekwencji zgoda na jego ratyfikację powinna zostać udzielona w trybie przewidzianym dla umów międzynarodowych o charakterze integracyjnym, a więc kwalifikowaną większością 2/3 głosów w każdej z izb polskiego parlamentu (albo w drodze referendum).


Uszczuplona suwerenność

W celu wzmocnienia dyscypliny budżetowej traktat fiskalny zobowiązuje państwa strony do wprowadzenia do własnych porządków prawnych tzw. mechanizmu korygującego wydatki budżetowe, który będzie "uruchamiany automatycznie" w przypadku stwierdzenia znaczących odchyleń od zakładanego w średnim terminie deficytu budżetowego (art. 3 ust. 1 lit. e). Przy czym zasady tego mechanizmu określi Komisja Europejska, a dotyczyć będą one w szczególności charakteru, zakresu i harmonogramu działań naprawczych, jakie mają zostać podjęte, oraz roli i niezależności instytucji, które na poziomie krajowym są odpowiedzialne za monitorowanie, przestrzeganie wdrażania mechanizmu korygującego (art. 3 ust. 2). Poza tym, jeśli na mocy postanowień traktatu dane państwo zostanie objęte "procedurą nadmiernego deficytu", to ma ono obowiązek wprowadzić "program partnerstwa budżetowego i gospodarczego" zawierający szczegółowy opis reform strukturalnych, które muszą zostać przyjęte i wdrożone w celu zapewnienia skutecznej i trwałej korekty jej nadmiernego deficytu. Program taki będzie zatwierdzany przez Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską, organy te będą także monitorowały wykonywanie programu i zgodnych z nim rocznych planów budżetowych (art. 5).

Ratyfikacja przez Polskę paktu fiskalnego doprowadzi do przekazania organom UE kompetencji parlamentu i rządu "w niektórych sprawach". W świetle Konstytucji Sejm jest jedynym organem decydującym o zasadach i trybie zaciągania zobowiązań finansowych przez państwo oraz o podejmowanych - w razie potrzeby - krokach naprawczych w obszarze długu państwowego. Rada Ministrów zaś jest uprawniona do ustalania wysokości deficytu w każdorazowej ustawie budżetowej. Są to więc organy wyłącznie uprawnione do podejmowania walki z nadmiernym deficytem finansów publicznych. Już wcześniej Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na to, że "dobrem szczególnie chronionym przez Konstytucję jest nie tylko równowaga finansów publicznych, lecz także suwerenność polityczna władzy ustawodawczej oraz odpowiednio Rządu w określaniu wydatków budżetowych. Możność podejmowania decyzji politycznych co do hierarchii i wysokości tych wydatków jest niezbywalnym atrybutem tych władz (podkr. - M.D.)" (wyrok TK, sygn. akt K2/00). Traktat zmienia zdefiniowany konstytucyjnie zakres kompetencji rządu i parlamentu.

Komisja Europejska jak państwo

Rozwiązanie, zgodnie z którym Komisja Europejska określi zasady mechanizmu korygującego gospodarkę finansową państwa, jest w istocie przekazaniem jej kompetencji organów władzy państwowej w zakresie podejmowania środków naprawczych. Komisja uzyska także uprawnienie do określania "roli iniezależności instytucji, które na poziomie krajowym są odpowiedzialne za monitorowanie przestrzegania" zasad traktatowych (art. 3 ust. 2). W ten sposób następuje przekazanie ustrojodawczych i ustawodawczych kompetencji organów władzy państwowej do regulowania ustroju poszczególnych instytucji państwa (w zakresie kontroli, nadzoru, monitorowania stanu finansów publicznych) oraz określania zasad, na podstawie których będą podejmowane środki korygujące deficyt finansów państwa. W taki sam sposób należy ocenić traktatowe zobowiązanie do wprowadzenia przez państwo stronę "programu partnerstwa budżetowego i gospodarczego".

W świetle postanowień traktatu rola organów władzy państwowej konstytucyjnie uprawnionych do ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności za określanie środków naprawczych w sytuacji kryzysu finansów państwa zostanie sprowadzona do pełnienia funkcji wykonawczej. Wprawdzie traktat wskazuje także, że "mechanizm korygujący nie może naruszać uprawnień parlamentów narodowych", jednak w świetle innych jego postanowień przepis ten nie może być inaczej rozumiany jak tylko jako zagwarantowanie parlamentowi formalnego prawa do uchwalania działań naprawczych zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję oraz "programem partnerstwa budżetowego i gospodarczego".

W efekcie na mocy paktu fiskalnego Rzeczpospolita Polska przekazuje kompetencje z obszaru władzy ustawodawczej parlamentu w zakresie samodzielnego i wyłącznego prawa do kształtowania procedur budżetowych oraz struktury budżetu, a także z obszaru władztwa rządu - do samodzielnego określania wysokości każdorocznego deficytu budżetowego. Poza tym pakt ustanawia obowiązek państw stron traktatu popierania projektów aktów lub zaleceń przedstawionych przez Komisję Europejską w przypadku, gdy Komisja Europejska uzna, że dane państwo strona "narusza kryterium wysokości deficytu w ramach procedury nadmiernego deficytu". W ten sposób następuje przekazanie Komisji kompetencji organów władzy państwowej do samodzielnej oceny sytuacji finansowej innego państwa - członka UE związanego traktatem oraz ograniczeniem uprawnień tych organów (w stosunku do innych, tj. spoza procedury nadmiernego deficytu, inicjatyw Komisji) do odrzucenia przedłożeń Komisji.

W trybach ratyfikacji

Traktat fiskalny wejdzie w życie po jego ratyfikacji przez co najmniej dwanaście państw członkowskich UE, których walutą jest euro. Pozostałe kraje członkowskie UE, jeszcze przed decyzją o przyjęciu wspólnej waluty, mogą związać się głównymi postanowieniami traktatu. Tak więc pakt może zacząć obowiązywać tylko w niektórych państwach Unii. Z tego względu nie może on zostać uznany za traktat reformujący, a jego umiejscowienie w systemie źródeł prawa unijnego budzi spory. Jednak w postanowieniach paktu zastosowano podobną formułę, jak przy traktatach z Schengen, tzn. ma on zostać włączony do pierwotnego prawa unijnego "tak szybko, jak to możliwe" (preambuła paktu). Jest on też ściśle powiązany zarówno z tym prawem, jak i bezpośrednio z organami UE. Nie może więc zostać zakwalifikowany jako klasyczna umowa międzynarodowa (która podlega ratyfikacji po uprzedniej zgodzie parlamentu wyrażonej w ustawie zwykłej). Zresztą we właściwym wyborze procedury ratyfikacyjnej istotne znaczenie posiada nie tyle jego usytuowanie w ramach systemu prawa unijnego, ile klasyfikacja w świetle norm Konstytucji. Fakt, że na gruncie prawa UE nie może on zostać formalnie uznany za traktat reformujący, ma w tym przypadku drugorzędne znaczenie. Rozstrzygającą rolę przy wyborze trybu ratyfikacji odgrywa treść umowy międzynarodowej oceniana według przesłanek wyróżnionych w Konstytucji. A w przypadku paktu fiskalnego nie może ulegać wątpliwości, że na jego mocy dojdzie do przekazania organom UE kompetencji polskiego parlamentu i rządu. Należy więc zastosować klauzulę integracyjną określoną art. 90 Konstytucji RP.



_______________________________

Patrz także:
Niemiecka lewica: pakt fiskalny łamie konstytucję