Czy Trybunał Konstytucyjny RP orzeknie o swoim przekształceniu się w organ jawnie antykonstytucyjny? (2)

Senator Piotr Ł. J. Andrzejewski - pełnomocnik grupy senatorów

Najwyższy Trybunale Konstytucyjny!

Popieram wniosek wraz z uzasadnieniem. Senatorowie-wnioskodawcy za podstawę swojego stanowiska przyjęli, idąc w ślad za wymienionymi tezami z uzasadnienia orzeczenia poprzedniego Trybunału Konstytucyjnego, przyjęli jako aksjomat, że kompetencja konstytucyjna, zarówno co do obowiązującej procedury tworzenia i uzupełniania systemu prawnego, jak i co do wypełniania go materialną treścią, jest prawem bezwzględnie obowiązującym, korzystającym z pierwszeństwa przed innymi źródłami prawa i przed innymi formami kształtowania systemu prawa.

Konstytucja w stosunku do traktatu międzynarodowego, naszym zdaniem, pozostaje prawem najwyższym. To znaczy - normy traktatowe nie mogą pominąć norm konstytucyjnych w zakresie stosowania na polskim obszarze prawnym, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie określonych w Konstytucji prerogatyw materialnych i formalno-prawnych, pod rygorem kwestionowania legalności stanowienia, obowiązywania i stosowania traktatowych norm prawa międzynarodowego w zakresie omijającym konstytucyjne wymogi materialne i formalno-prawne na obszarze i w sferze podległości zastrzeżonej Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Wychodząc z tych założeń sformułujemy wniosek, że wypełnienie treścią norm blankietowych traktatu dla spełnienia wymogu legalności, to jest rozstrzygnięć w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, musi poprzedzać stanowienie prawa materialnego, konkretyzującego regulacje traktatowe w zakresie przekazanych organowi międzynarodowemu kompetencji Państwa Polskiego i to powinno odbywać się w trybie nakazanym Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej.

Zawarte w traktacie upoważnienie do notyfikacji parlamentu narodowego, co do stanowionego prawa unijnego, jego ewentualny sprzeciw, przewidziany również w traktacie jako zasada partnerstwa Unijnego, nie czyni zadość wypełnieniu wymogu wyprzedzającego stanowienia prawa w porządku wewnątrzkrajowym, wynikającego z art. 90 ust 1. Konstytucji. Jako taki uważany za warunek sine qua non wypełnienia następczego traktatowej normy blankietowej konkretną treścią przejęcia kompetencji dzielonej. Mówimy tu oczywiście tylko o kompetencjach dzielonych.

Wypełnienie treścią normy blankietowej traktatu co do przejęcia od państwa członkowskiego kompetencji dzielonej do kompetencji Unii traktujemy jako równoznaczne ze zmianą traktatu przez jego dopełnienie materialno-prawne w drodze formalno-prawnego traktatowego uprawnienia ramowego. Dynamiczne przepisy traktatowe in blanco doznają naszym zdaniem ograniczenia w myśl art. 90 ust. 1 polskiej Konstytucji w zakresie warunków i trybu ich stanowienia i zakresu mocy obowiązującej na terytorium podległym polskiemu systemowi prawa i zwłaszcza Konstytucji. Bo normy te do polskiego systemu prawnego automatycznie wchodzą, ale tylko w zakresie zgodnym i nienaruszającym Konstytucji.

Brak zastrzeżenia w traktacie spełnienia wyżej wymienionych wymogów konstytucyjnych krajowych jako warunku sine qua non wypełnienia treścią blankietowej normy traktatowej, stanowi pozatraktatowe przywłaszczenie sobie konstytucyjnej kompetencji państwa polskiego. Takie jest stanowisko, które reprezentujemy i które legło u podstaw naszego wniosku.

Pogląd Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony 11 maja 2005, dotyczący wykładni treści artykułu 90 ust. 1 Konstytucji potwierdza zasadność powyższego stanowiska. Przekazanie kompetencji "w niektórych sprawach" rozumiane być musi zarówno zakaz - chyba mogę nie cytować, Najwyższy Trybunale, bo mam tu cały cytat z tego orzeczenia, który jest nam chyba wszystkim doskonale znany; jest już czymś, co traktujemy jako aksjomat; myślę, że Najwyższy Trybunał Konstytucyjny nie odstąpi w swoich następnych orzeczeniach, związanych z naszymi wnioskami, od tej opinii. Bo jest to opinia wyrażona w uzasadnieniu, która przecież może ulegać fluktuacji, bo dynamiczny jest również w tej chwili stan prawny. Tak, że jeżeli Trybunał pozwoli, to ja pominę ten cytat. Czy mam go cytować?

Sędzia przewodniczący: Nie, Trybunałowi znane jest jego orzeczenie.

Sen. Andrzejewski: Tak mi się wydawało. tak uważam. Chodzi oczywiście o uzasadnienie tego...

Sędzia Przewodniczący: Rozumiem, dziękuję, znamy to.

Sen. Andrzejewski: Dlatego pominę ten fragment.

Wychodząc z powyższego, senatorowie zadali sobie pytania. Te pytania chcieliśmy zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W związku z tym je wobec Trybunału formułuję:

1. Czy można blankietowo i abstrakcyjnie włączać do obowiązywania w Polsce do obowiązującego w Polsce systemu prawnego dynamiczne przepisy traktatowe in blanco bez względu na treść, która je wypełni, bez wymogu zgodności z treścią Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

2. Czy nadal stoimy na gruncie jednolitości systemu prawnego, czy dualizmu systemowego?

3. Czy przepis blankietowy, przy braku niezbędnej dookreśloności normy umowy międzynarodowej, można traktować jako lukę w systemie prawnym?

4. A jeśli tak, czy wypełnia ją bezpośrednie zastosowanie normy konstytucyjnej przy założeniu, że niesprzeczność z konstytucją jest warunkiem sine qua non wejścia w życie normy prawa międzynarodowego i zakresu związania jej treścią na polskim obszarze prawnym.

Dalej:

5. Czy przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, o których mowa w ust. 1 art. 90, ma charakter antycypacyjny, wyprzedzający w stosunku do procedur rewizyjnych traktatu?

6. Czy można konwalidować w procedurach prawodawczych traktatu brak ustawodawczego przekazania kompetencji prawodawczych polskiego parlamentu co do skonkretyzowanych treści przekazanych kompetencji w wewnętrznym systemie prawodawczym państwa członkowskiego. Mowa o Polsce, o polskiej Konstytucji.

7. Czy - dodatkowy, łączący się z tym, w związku z odpowiedziami na nasz wniosek, że jednomyślność wypełnia tutaj kryteria suwerenności decyzyjnej państwa polskiego w procedurach unijnych. W związku z tym pytamy: czy jednomyślność w Radzie Europejskiej może zastąpić wymóg przekazania kompetencji państwa polskiego ustawowym trybem wewnętrznym, przewidzianym Konstytucją?

8. Jeżeli tak, czy nie narusza to suwerenności decyzyjnej państwa polskiego, której wyrazem jest szczególny parlamentarny ustawowy tryb decyzyjny?

Tak interpretujemy art. 90 ust. 1.

9. Skoro przy kompetencjach dzielonych - bo ich to dotyczy całe zagadnienie - między Unię a państwa członkowskie w wewnętrznej procedurze modyfikującej procedury traktatowe, pozwalają dla osiągnięcia dookreślonych celów Unii przejmować kompetencje nie przeniesione na nią expressis verbis przez państwa członkowskie - czy nie jest to sprzeczne z traktatową zasadą ograniczonych kompetencji przyznanych?

Oczywiście są to kompetencje dzielone, ale po decyzji, po dookreśleniu, uzupełnieniu in concreto treści kompetencji dzielonych, one stają się niejako, przechodzą do kompetencji nie przyznanych traktatem, ale przyznanych sobie przez organa Unii na zasadzie tejże jednomyślności w niektórych procedurach - nie wszystkich, ale w niektórych.

Według senatorów tak określona w traktacie lizbońskim praktyka jest niedopuszczalna w myśl art. 90 ust. 1 i art. 8 polskiej Konstytucji. Poszanowanie pierwszeństwa procedury przewidzianej polską Konstytucją przy przejmowaniu przez Unię którejkolwiek, niekonkretyzowanej przedmiotowo kompetencji dzielonej expressis verbis w Traktacie Lizbońskim [jest warunkiem] sine qua non zgodności Traktatu Lizbońskiego z polską Konstytucją.

To jest teza. Brak takich gwarancji w Traktacie stoi w sprzeczności z deklarowanymi w Traktacie zasadami - taki pogląd reprezentujemy:
- subsydiarności - niezależnie od odwrócenia sensu i algorytmu działań w stosowaniu tej zasady w traktacie Lizbońskim w stosunku do tego, jak my ją rozumiemy, chociażby przy forsowaniu ustaw, samorządowych zwłaszcza,
- proporcjonalności,
- poszanowania narodowej tożsamości państw członkowskich,
- lojalnej współpracy.

Wszystkie te cytowane zasady są gwarancjami i wartościami, które zdaje się podzielać Trybunał Konstytucyjny. A które wymagają jednak dookreślenia konkretnego w ich interpretacji w konkretnym stanie faktycznym, kolizyjnym, naszym zdaniem.

W procedurze przewidzianej w przepisie art. 352 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Traktat nie zawiera wymogu Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej antycypacji ustawodawczej państwa przejęcia przez Unię uprawnień do działania w ramach kompetencji nieprzewidzianych expressis verbis w Traktacie. Ograniczając się do oświadczenia woli w organach Unii przez przedstawiciela Państwa Polskiego z pominięciem parlamentu, w większości przypadków - wymogu parlamentarnego, ustawowego, legislacyjnego, jako spełnienia wymogu jednomyślności. Jednomyślność jest następcza, a nie antycypująca. I nie przez parlament (czego wymaga polska Konstytucja).

Traktat nie określa trybu oświadczenia woli w tym zakresie. Ale określa go Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej.

Zakres przedmiotowy regulacji odnosi się do oceny przez organa Unii celów - tak jest sformułowana przesłanka ocennie, w art. 352, że zakres przedmiotowy tych regulacji przejmowania kompetencji dzielonych odnosi się do oceny dokonywanej przez organa Unii, celów i zakresu ramy polityk określonych w traktatach. A nie do antycypacyjnej, bądź następczej oceny państwa członkowskiego, którego kompetencji regulacja dotyczy, z przewidzianą formą konstytucyjną. Uprzednią, przewidzianą polską Konstytucją.

Pominięcie przeprowadzenia trybu oceny zgodnie z konstytucyjnym wymogiem merytorycznym i formalnym państwa członkowskiego stanowi zagrożenie polskiego porządku konstytucyjnego, praworządności i jego priorytetów w stosunku do ocen organów Unii.

Należy zauważyć, na co zwracają uwagę senatorowie, że Traktat Lizboński nie określa expressis verbis kompetencji niezbędnych do realizacji celów Unii, a postanowienia art. 352 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej mają dynamiczne, subsydiarne zastosowanie w stosunku do innych traktatowych przepisów kompetencyjnych. Pominięcie wymogów materialnych i formalnoprawnych polskiej Konstytucji, antycypujących zakres elastyczności prawodawczej Unii, stoi w sprzeczności z zakazem harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich.

To jest dosyć ciekawa wewnętrzna spójność, stosowana bardzo elastycznie przez organa Unii w zakresie samych zasad, wartości i kryteriów, pozwalających na "solidarne", "spójne", "jawne", "precyzyjne" wykładanie i stosowanie prawa unijnego.

Zakres pomocniczości, art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej wyklucza taką harmonizację. Katalog spraw przekazanych Unii jest otwarty w ramach tzw. kompetencji dzielonych. Niedookreślenie i blankietowy charakter określenia, wyspecyfikowania zakresu przejmowania tych kompetencji - nawet co do katalogu jest on dosyć ogólny - do procedur traktatowych, może prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i pominięcie jej, lub ograniczenie zakresu stosowania tej normy. Cały czas mówimy o ust. 1. art. 90. Ale też ust. 2 jest w horyzoncie pola widzenia, który mówi, że przy każdej zmianie traktatu, a każde uzupełnienie, wypełnienie treścią, taka zmiana warunków pracy, przepraszam za tę analogię, jest za każdym razem formą wypowiedzenia i odnowy, nowacji jako umowy.

A więc niedookreślony, blankietowy charakter może prowadzić do zmarginalizowania i pominięcia jako antycypującego zakresu stosowania normy konstytucyjnej. Uzupełniające określenie skonkretyzowanego przedmiotu i zakresu władztwa organów Unii in concreto bez wyczerpania ustawodawczego trybu legislacji wewnętrznej Polski, uważamy za niedopuszczalne ograniczenie suwerenności Państwa Polskiego na rzecz organizacji międzynarodowej. W zakresie nieskonkretyzowanym przedmiotowo, in concreto, konkretnie, przejmując w tym zakresie konstytucyjno-prawodawczy tryb stanowienia prawa państwa polskiego, Traktat narusza Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej.

Konkluzja.

Norma prawna, aqui communautaire, naruszająca normę konstytucyjną nie powinna być stosowana. To jest - nie powinna mieć zakresu mocy wiążącej i obowiązującej na obszarze podległym absolutnemu pierwszeństwu polskiej normy konstytucyjnej. To znaczy - na obszarze polskiego systemu prawnego. Wykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez dawniej Europejski Trybunał Sprawiedliwości, teraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, (stosując nazewnictwo już po Traktacie Lizbońskim), powinna mieścić się ta wykładnia w zakresie funkcji i kompetencji przekazanej ustawą przez polski parlament na rzecz Unii.

Chodzi tu o konkretne przekazanie, bo ogólne kompetencje są w traktacie. Ale dotyczy to cały czas - jeszcze to podkreślam - tych kompetencji dzielonych i ich przejmowania.

Przy wypełnianiu treścią norm traktatowych niedookreślonych - związane to jest z dynamicznym charakterem przepływu kompetencji dzielonych między organami Unii i państw członkowskich - dla ich mocy wiążącej na obszarze polskiego władztwa prawnego niezbędne jest zachowanie wymogu zgodności z normami konstytucyjnymi materialno- i formalno-prawnymi, jako wyprzedzającymi, wyprzedzającymi regulacje prawne unijne.

Odmienność treści i interpretacji tej materii - wynika to z mocy wiążącej orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w tej chwili Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmienność interpretacji tej materii, odmienność również od opinii wyrażonej przez Trybunał konstytucyjny w cytowanym orzeczeniu, w uzasadnieniu orzeczenia. A więc ta odmienność interpretacji w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zawarta w Traktacie Lizbońskim - w postaci co prawda tylko protokołu 17. nie wiążącym traktatowo, ale interpretującym Traktat w sposób jednoznaczny. Który pokazuje, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie odstępuje, nie ma (słowo niezr.), a wręcz jest zachęcany przez państwa, które podpisały Traktat, do utrzymania tej interpretacji - stanowi o sprzeczności norm proceduralnych, określonych Traktatem z polskim obowiązującym porządkiem konstytucyjnym i jego interpretacją, w tym przez opinię Najwyższego Trybunału Konstytucyjnego. Blankietowe postanowienia traktatowe bez klauzuli antycypacyjnego transferu kompetencji skonkretyzowanym wypełnieniem polskich norm konstytucyjnych narusza art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przekazanie kompetencji ramowych - już ostatnia konkluzja...

Sędzie Przewodniczący: Słuchamy z uwagą, panie senatorze.

Sen. Andrzejewski: Dziękuję bardzo. Wydaje mi się, że zagadnienia, które nas nurtują, dla Trybunału będą stanowiły podstawę bardzo autorytatywnego stanowiska, do którego oczywiście nie tylko z urzędu, ale też i z racji mocy... nie autorytetu tylko, ale wiedzy, umiejętności, szacunku dla Trybunału, które będą nam dawać wytyczne na przyszłość, ale zdajemy sobie, jako senatorowie, wagę i dlatego ten wniosek złożyliśmy - jak ta materia jest na przyszłość istotna dla wszystkich tych problemów, które poruszamy.

Przekazanie kompetencji ramowych proceduralnych nie oznacza rezygnacji z każdorazowego, wyprzedzającego przekazywania prawem wewnętrznym skonkretyzowanych przedmiotowo, rzeczowo określonych in concreto kompetencji wypełniających w sposób dopełniający te określone w traktacie ramy.

Używam tego słowa "ramy", bo art. 352 cały czas mówi o ramach, więc używam tutaj, aczkolwiek czasem przy słownictwie traktatowym budzi się nasz bunt przy zupełnie innych desygnatach tych pojęć, ale jesteśmy zobowiązani używać tych określeń.

Przekazanie dotyczy każdorazowo wypełnienia treścią materii przekazanej ramowo w sposób niedookreślony. Brak ustawowej decyzji przekazania czyni w umowie międzynarodowej przeszkodę do przekazania Unii skonkretyzowanej kompetencji dzielonej w sposób nienaruszający Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Pominięcie konstytucyjnej procedury przekazania naruszałoby suwerenność Państwa Polskiego.

Wychodząc z tych przesłanek podtrzymujemy stanowisko sformułowane we wniosku.

Ponieważ pytania te, proszę Trybunału Najwyższego, są sformułowane na rozprawie, pozwoliłem sobie złożyć je za zgodą Pana Przewodniczącego w postaci załącznika do protokołu, do sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym tezy do wniosku (słowa niezr.) w 15 egzemplarzach, prosząc Sędziów ewentualnie o wzięcie ich pod uwagę...

Sędzia Przewodniczący: Dziękuję panie senatorze, proszę przekazać do sekretariatu dla doręczenia także uczestnikom postępowania.

Senator Andrzejewski: Dziękuję bardzo.