środa, 17 listopada 2010

Czy Trybunał Konstytucyjny RP orzeknie o swoim przekształceniu się w organ jawnie antykonstytucyjny? (5)




Min. Maciej Szpunar - przedstawiciel Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Wysoki Trybunale!

Ja w swoim wystąpieniu odniosę się tylko do kilku argumentów zamieszczonych w przedłożonym piśmie procesowym, w pozostałym zakresie wszystkie twierdzenia, zamieszczone w piśmie Ministra Spraw Zagranicznych, podtrzymuję.

Kluczowe zarzuty zawarte we wnioskach grupy posłów reprezentowanych przez pana posła Antoniego Macierewicza i grupy senatorów reprezentowanych przez pana senatora Piotra Andrzejewskiego sprowadzają się w istocie do następującego twierdzenia: Unia Europejska w kształcie ustalonym Traktatem z Lizbony nie jest już organizacją międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska może przekazać artykułem 90. Konstytucji wykonywanie kompetencji organów państwa w niektórych sprawach.

Zdaniem wnioskodawców, po pierwsze - kompetencje przyznane Unii Europejskiej przez państwa członkowskie nie są w traktatach w aktualnym brzmieniu określone wystarczająco precyzyjnie, a przekazywanie Unii Europejskiej nieokreślonych, niedookreślonych kompetencji jest niezgodne z Konstytucją.

Po drugie - niektóre przepisy wprowadzone do Traktatu przez Traktat z Lizbony umożliwiają przyznawanie Unii nowych kompetencji, niezgodnie z procedura określoną w art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wysoki Trybunale!

Minister Spraw Zagranicznych nie podziela tych zarzutów. Przede wszystkim Unia Europejska, funkcjonująca na podstawie traktatów zmienionych traktatem z Lizbony, z systemowego punktu widzenia nie różni się od traktowanych łącznie Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej, funkcjonujących przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Tymczasem przystąpienie Polski do Unii i Wspólnot Europejskich, a tym samym zgodność traktatów stanowiących podstawę ich funkcjonowania w wersji ustalonej Traktatem z Nicei, zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za zgodne z Konstytucją w wyroku z 11 maja 2005 r.

Niewątpliwie Traktat z Lizbony przyznaje Unii nowe kompetencje, a także zmienia sposób korzystania z usług dotychczasowych kompetencji. Unia nie stała się jednak z dniem 1 grudnia 2009 r., czyli z dniem wejścia w życie Traktatu z Lizbony - jak sugerowano we wniosku posłów - sui generis państwem federalnym. Unia jest niewątpliwie nadal organizacją międzynarodową, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Co więcej, status prawny Unii Europejskiej po wejściu w życie Traktatu z Lizbony jest jednoznacznie określony, co nie było oczywiste we wcześniejszym stanie prawnym, opartym zasadniczo na Traktacie z Maastricht. Unia funkcjonująca od 1 grudnia 2009 r. stała się organizacją znacznie mocniej opartą na Prawach Podstawowych i wartościach, na których opiera się także polski porządek konstytucyjny.

W powyższym kontekście szczególnie wątpliwy, w opinii Ministra Spraw Zagranicznych, jest zarzut, jakoby niezgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej było członkostwo w organizacjach międzynarodowych, w których organach decyzyjnych przedstawiciele państw członkowskich dysponują różną siłą głosu, a decyzje mogą być podejmowane wbrew woli niektórych państw.

Przedstawiciel Pana Prezydenta już wyjaśnił, że to, czy dany akt prawa wtórnego Unii Europejskiej jest przyjęty w procedurze, w której obowiązuje jednomyślność na forum Rady, czy większość kwalifikowana, samo w sobie nie przesądza, czy akt prawa wtórnego jest zgodny z Konstytucją, czy niezgodny, czy też zgodny z interesem Polski, bądź z nim nie są.

Podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną, bądź też przyznawanie różnej siły głosu poszczególnym państwom jest cechą organów decyzyjnych wielu organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem. Chociażby Międzynarodowy Fundusz Walutowy, czy niektóre organizacje (niezr.). W Radzie Wspólnoty Europejskiej część decyzji zapadało większością kwalifikowaną już od końca lat 60. i nie budziło to zasadniczych wątpliwości konstytucyjnych w trybunałach konstytucyjnych tzw. starych państw członkowskich.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że prawodawcą w Unii Europejskiej jest nie tylko Rada Unii Europejskiej, lecz także Parlament Europejski. Liczba eurodeputowanych wybranych w danym państwie członkowskim jest uzależniona, podobnie jak siła głosu na forum Rady, od wielkości tego państwa. Trudno zatem nie zadać wnioskodawcom pytania, czy ich zdaniem wymóg jednomyślności powinien odnosić się wyłącznie do decyzji podejmowanych przez Radę. Przecież decyzje podejmowane przez Parlament Europejski, czyli współprawodawcę Unii Europejskiej, mogą być przyjmowane wbrew woli większości, a nawet wbrew woli wszystkich polskich eurodeputowanych. Zatem przyjęcie aktu prawnego naruszałoby wówczas Konstytucję Rzeczpospolitej polskiej.

Nie trzeba podkreślać, że gdyby we wszystkich państwach członkowskich przyjęto stanowisko sugerowane przez wnioskodawców, proces decyzyjny organów Unii Europejskiej byłby sparaliżowany. Podjęcie decyzji wymagałoby bowiem nie tylko jednolitości na forum Rady Unii Europejskiej, co można sobie wyobrazić, lecz także na forum Parlamentu Europejskiego.

Należy wreszcie zaznaczyć, że to państwa członkowskie, jako strony Traktatu, decydują, w których dziedzinach konieczna jest jednomyślność na forum Rady, a które decyzje mogą być podejmowane w inny sposób. O tym przesądza Traktat i prawo pierwotne Unii Europejskiej.

Wysoki Trybunale!

Oba wnioski kierowane do Trybunału Konstytucyjnego szczególnie wyraźnie zarzucają niezgodny z art. 90 Konstytucji tych postanowień Traktatu z Lizbony, które umożliwiają modyfikację w sposób inny, niż szczególne... niż klasyczne rewizje Traktatu, niektórych zasad funkcjonowania Unii. Chodzi o tzw. uproszczoną zmianę Traktatu - tutaj zasadniczo głównym przepisem jest art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, oraz o tzw. procedurę kładki. Tutaj procedura kładki odnosi się tylko do przypadku przejścia z jednomyślności na większość kwalifikowaną, to jest art. 48 ust. 7 i także niektóre przepisy szczególne.

Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze - wnioskodawcy nie zauważają, że podobne postanowienia występowały także w poprzednich wersjach Traktatów, stanowiących podstawę Wspólnot i Unii Europejskiej. Art. 42 ówczesnego Traktatu o Unii Europejskiej, art. 57 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, czy art. art. 266, 235, czy art. 2 tego samego Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, czy także art. 14 obowiązującego do 1 listopada 1993 r. Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą.

Niekiedy były te normy kompetencyjne z powodzeniem wykorzystywane. Tego rodzaju instytucja prawna funkcjonowała zatem w systemie prawnym Unii Europejskiej już wcześniej i została także pośrednio uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Wysokiego Trybunału z 11 maja 2005 r.

Po drugie - tzw. uproszczona procedura rewizji Traktatu nie może służyć do wprowadzania zmian poszerzających kompetencje Unii. Czyli, na ich podstawie nie może dojść do przeniesienia kompetencji państw członkowskich na rzecz Unii. Świadczy o tym chociażby art. 48 ust. 6, akapit 3, który stanowi, że decyzja, o której mowa w akapicie 2. nie może zwiększać kompetencji Unii, przyznanych Traktatem.

Gdy chodzi z kolei o tzw. klauzule kładki, to ich zastosowanie nie poszerza kompetencji Unii, lecz pozwala na korzystanie z kompetencji, które już zostały przyznane Unii w Traktacie ratyfikowanym przez wszystkie państwa członkowskie. Co więcej, skorzystanie z klauzuli kładki jest możliwe dopiero po podjęciu przez Radę Europejską, lub Radę, zawsze jednomyślnie, odpowiedniej szczególnej decyzji. W większości przypadków parlamenty krajowe dysponują w tym zakresie prawem weta.

Po trzecie - wszystkie postanowienia Traktatu z Lizbony, które umożliwiają zmianę Traktatu w tzw. uproszczonym trybie, gwarantują państwom członkowskim zachowanie pełnej kontroli nad podejmowaniem odnośnych decyzji kompetencyjnych. To wyłącznie od państw członkowskich zależy, czy i w jakim stopniu opowiedzenie się przedstawiciela danego państwa na forum Rady, lub Rady Europejskiej, za lub przeciwko takiej decyzji jest uwarunkowane jakimś szczególnym krajowym upoważnieniem, na przykład upoważnieniem ustawowym. Prawo Unii Europejskiej nie ustanawia w tym zakresie żadnych ograniczeń.

Wysoki Trybunale!

Wnioskodawcy zarzucają dodatkowo niezgodność z Konstytucją deklaracji nr 17, dołączonej do Traktatu z Lizbony - o czym już była mowa, tak, że ja tylko w dwóch słowach wspomnę, że w deklaracji tej państwa członkowskie przypominają o znaczeniu zasady pierwszeństwa.

Zdaniem wnioskodawców zasada ta jest niezgodna z (niezr.) Konstytucji w polskim porządku prawnym, wynikającym z art. 8 Konstytucji, a ponadto zasada pierwszeństwa, zdaniem wnioskodawców, narusza kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności z Konstytucją aktów wydawanych przez organy Unii.

Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych wniosek w tym zakresie jest przede wszystkim niedopuszczalny. Zaskarżana deklaracja nie jest bowiem ani umową międzynarodową, ani częścią takiej umowy, nie podlega więc kognicji Trybunału. Nie ma też charakteru prawnie wiążącego, co umożliwiłoby jej rozpatrywanie jako samoistnego aktu normatywnego.

Zarzut wnioskodawców w tym zakresie jest także nieuzasadniony. Zasada pierwszeństwa nie jest, jak zdają się to pojmować wnioskodawcy, instrumentem, za pomocą którego Unia Europejska usiłuje w sposób nieuprawniony narzucić państwom członkowskim rozwiązania prawne sprzeczne z ich interesami. Zasada ta jest konieczną konsekwencją dobrowolnego powierzenia przez państwa członkowskie niektórych z ich kompetencji organom Unii, utworzonym na mocy Traktatu.

Nie sposób nie zadać wnioskodawcom pytania, w jaki sposób wyobrażają sobie oni ustanawianie i wykonywanie wspólnych reguł prawnych, gdyby każde z państw członkowskich mogło w każdej chwili te reguły podważyć mocą własnych uregulowań krajowych. Oznaczałoby to zakwestionowanie całego porządku prawnego Unii. Zasada pierwszeństwa ma temu zapobiec.

Istnieją natomiast mechanizmy, pozwalające zapewnić nadrzędną rolę konstytucji krajowych w porządkach prawnych poszczególnych państw członkowskich. Mechanizmy takie istnieją również w prawie polskim, a gwarantem należnej pozycji Konstytucji, także wobec prawa europejskiego, jest Trybunał Konstytucyjny. Dowodem tego są dotychczasowe orzeczenia Trybunału Praw Europejskich (?), w szczególności orzeczenie w kwestii dotyczącej europejskiego nakazu aresztowania. Obawy wnioskodawców są zatem w tym zakresie niezasadne.

Wysoki Trybunale!

Wnioskodawcy wnoszą wreszcie o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją ustawy zezwalającej na ratyfikację Traktatu z Lizbony ze względu na fakt ustawowego unormowania udziału Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej.

Zarzut ten wydaje się po pierwsze nietrafny w odniesieniu do samej ustawy ratyfikacyjnej. Ustawa tego rodzaju ma ustalony zakres normatywny i jest trudno czynić jej zarzut, że nie zawiera innych treści. Jeżeli natomiast rozumieć zarzut wnioskodawców bardziej ogólnie, to wydaje się także nieuzasadniony. W polskim porządku prawnym istnieją bowiem odpowiednie uregulowania, w postaci tzw. ustawy kooperacyjnej. Są one nadal stosowane po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, choć można mieć zastrzeżenia co do spójności obecnie obowiązującej ustawy z nowymi rozwiązaniami, które wprowadził Traktat z Lizbony. Ten ostatni mankament został jednak usunięty - jak już wielokrotnie podkreślano - w dniu 8 października Sejm uchwalił nową ustawę o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej i wydaje się, że ona realizuje w pełni postulaty wnioskodawców.

Wysoki Trybunale!

Minister Spraw Zagranicznych podtrzymuje argumentację zamieszczoną w stanowisku złożonym na piśmie. Naszym zdaniem Traktat z Lizbony nie narusza polskiego porządku konstytucyjnego, ani nie zagraża suwerenności państwa polskiego.

Odnosząc się do kwestii wniosku pana posła Antoniego Macierewicza, wnoszę o nieuwzględnienie tego wniosku. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodność z Konstytucją umowy międzynarodowej i o tej zgodności nie może przesądzać akt ustawodawstwa zwykłego.

Wydaje się ponadto, że ewentualne wątpliwości dotyczące zgodności ustawy kooperacyjnej, nowej, uchwalonej, jeszcze nie ogłoszonej wedle mojej wiedzy, może być uwzględnione, ale w zupełnie odrębnym postępowaniu, które by dotyczyło zgodności tejże ustawy z Konstytucją. Dziękuję za uwagę.


dodajdo.com

Brak komentarzy:

Publikowanie komentarza